近年來，以美國為首的西方發達國家陣營基于遏制中國高質量發展的政治目的，針對留學生群體、科學家群體以及科研機構的正常國際學術交流活動采取了法律調查、刑事指控、輿論污名化等措施，加劇了國際人才交流中的人才安全風險。此外，數據的跨境流動與科技合作交流已經成為影響國際人才交流的重要因素，也是關乎國家人才安全的重要監管難題。
（一）西方國家近期針對中國人才交流實施的限制措施
綜合國外相關政府機構網站及有關媒體報道，近期，美國、英國、 日本和加拿大等國對華主要采取下列限制舉措：
1.針對留學生群體采取的限制入境措施
報道稱，2021年7月份，500多名中國留學生在申請赴美簽證時，被美方以違反第10043号總統令為由拒絕。10043号總統令簽署于特朗普政府時期，旨在限制中國頂尖理工科院校的師生獲得簽證，防止中國“獲取”美國的關鍵核心技術。美國喬治城大學在報告中指出，受該總統令影響的學生至今已占申請總數的16%-27%，主要集中于人工智能、半導體、計算機等理工科領域。同期，日本政府決定嚴格審查留學生的學科背景、職業記錄和社會關系，視經濟和安全風險決定是否給予簽證。
無獨有偶，2020年10月，英國政府以“防止知識産權被盜”為由，禁止數百名中國研究生在英國高校學習敏感學科，并擴大對涉及國家安全學科的留學申請審查。2021年7月，英國大學聯盟發布《管理國際化風險：與安全有關的問題》，将防範知識産權竊取、防範技術秘密洩露等内容作為重點監測對象，并暗示将中國作為主要針對對象。
2023年10月23日，歐洲理事會宣布通過《歐盟反經濟脅迫條例》，并于11月22日正式簽署《2023年11月22日歐洲議會和歐盟理事會關于保護歐盟及其成員國免受第三國經濟脅迫的第（EU）2023/2675号條例》（簡稱《反脅迫條例》），該條例第7條規定了包含“限制第三國參加聯盟資助的研究項目或将其排除在聯盟資助的研究項目之外”在内的12種限制措施，并在其附件中指出，歐盟委員會可在必要時輔以“暫停簽發入境簽證或暫停費用減免”等手段。
上述措施将會嚴重阻礙我國高水平科研人才的培養。一方面，歐盟可以叫停中歐科研合作與聯合培養項目，對涉及中國人員、資金、技術的合作項目進行嚴格審查，并凍結或限制相關項目的資金撥付；另一方面，歐盟可以限制我國留學生和科研人員的簽證申請和續期，同時限制其參與尖端技術研究和使用先進實驗設備的資格，打擊我國學生和研究人員赴歐洲留學和訪問的機會和意願。
2.針對科學家群體采取的法律調查措施
2018年3月，美國政府公布對華301調查結果，指責我國“涉嫌竊取美國知識産權等行為”。同年6月，白宮貿易與制造業政策辦公室發布《中國的經濟侵略對美國及世界的技術及知識産權的威脅》報告，指責我國利用人才引進政策竊取美國知識産權，危害美國産業安全。在此輿論造勢下，同年11月，美國司法部發動 “中國行動計劃”，針對華人學者、中國企業等展開一系列調查、訴訟。
圖1《中國的經濟侵略對美國及世界的技術及知識産權的威脅》報告封面
(來源：WhiteHouse.Gov)
報道稱，美國持續對多位在美華人科學家或立場親中的外籍科學家進行無理調查。2020年5月，美國政府逮捕華人遺傳學家王擎教授，指控其故意未披露與華中科技大學的從屬關系，該指控已于2021年7月15日被美國檢方撤銷。2021年1月，美國政府以未披露與中國關系為由逮捕麻省理工學院機械工程系陳剛教授。據統計，自2018年美國司法部正式啟動“中國行動計劃”以來，截止到2021年12月21日，至少77起案件是基于該計劃發起的，其中39起案件涉及我國人才的國際交流，18起涉及帶有國家級人才計劃等帽子人才。此外，英國對人工智能、物理、數學等領域的國外學者啟動審查，預計将影響數千名中國科研人員在英工作與交流。
3.針對科研機構采取的阻礙合作措施
報道稱，美國參議院于6月8日通過《2021美國創新和競争法》，決定向科技領域投資近2000億美元以應對與中國的競争。該法案囊括了《無盡前沿法案》等涉華競争法案，不僅指責中國盜竊知識産權，還特别規定禁止參與過中國研究項目的學者申請資助，禁止政府雇員參與中國政府的人才招募計劃。同期，加拿大阿爾伯塔省以中國盜用知識産權為由，要求四所高校暫停與中國的研究合作。報道稱，英國大學聯盟應政府要求于2020年底出台行動指南，要求高校加強對海外研究夥伴的調查，評估敏感研究領域的所有潛在風險，避免知識産權遭到竊取。
圖2《2021美國創新和競争法》提案人之一：查克·舒默
來源：埃菲社
（二）中美國際人才交流涉稅風險
中美人才現階段所面臨的主要稅收風險包括納稅人身份的認定、國際稅收協定的享有與申報以及美國海外賬戶納稅合規法案的遵從等三個難題。
第一，納稅人身份的認定。中美人才在我國境内工作和交流的過程中，首當其沖遇到的問題就是納稅人身份的認定。納稅人身份的認定不僅關乎其納稅義務、計稅方式等，還是執行稅收協定的基礎，是對其實施稅收管轄權或給予稅收協定待遇的前提。這不僅包括國際人才在我國納稅人身份的認定，還涉及其在其國籍所在國的納稅人身份的認定。例如，美國的納稅采取屬人主義，對個人及法人的全球所得課稅，而逃漏稅的處罰亦相當沉重。跨國人才在我國工作和交流的過程中，往往會對納稅人身份的認定有所疑惑，由于人才在其國籍所在國也會構成居民納稅人身份，可能存在雙重納稅的涉稅風險。
第二，國際稅收協定的享有及申報。在判定了國際人才的納稅人身份之後，對于國際稅收協定的享有和申報是人才所面臨的第二個問題，是否具備資格享有國際稅收協定及如何進行申報是其中的關鍵。由于國際稅收協定本身的複雜性與專業性，與各國簽訂的内容涉及到人才取酬的規定也各有不同，國際人才和用人單位并不清楚相應國際稅收協定的規定和适用範圍，面臨稅收申報不全面或稅收協定不當适用的風險。
第三，美國海外賬戶納稅合規法案的遵從。中美國際人才的涉稅風險也與美國對納稅人的海外金融資産申報有關，主要涉及《海外賬戶納稅合規法案》和《海外銀行與金融賬戶報告規則》兩套法案。它們同時存在、疊加使用，加劇了納稅申報體系的複雜性，也導緻納稅人承擔多重義務乃至面臨潛在多重處罰的危險。對于加入中國人才項目或參加與中國合作的科研人員而言，其在中國的銀行賬戶存款額超過1萬美元是常事，也容易疏于申報。因此，即使美國相關機構在本土尋不到國際人才納稅申報的纰漏，也可以調查其海外資金賬戶的納稅申報情況，進而直接追究其刑事責任甚至判罰其重罪。
二、國際人才交流中數據跨境流動的國際形勢
（一）數據跨境流動的西方立場與中國選擇
近年來，一些境外的敵對勢力、間諜機構利用非政府組織，以學術交流、課題資助等方式，不斷捕捉和搜集我國的航空、航海等重要領域數據。2021年5月，國家安全機關發現某境外咨詢調查公司以高額報酬聘請行業咨詢專家之名，與我國境内企業數十名管理人員建立“合作”，指使其廣泛搜集提供我國航運基礎數據、特定船隻載物信息等，并非法向境外傳輸。可以說，以人才培養、人才交流為名目的的涉外項目合作很可能淪為西方國家竊取中國數據資源的手段，極大威脅着國家安全。
針對數據的跨境流動問題，全球目前形成了三種較為典型的立場：第一，美國倡導數據自由流動的“技術優先”擴張立場。這一模式将技術和産業發展作為數字經濟發展中的優先考量因素，反對數據本地化，依托國内立法和國際協議的方式，幫助美國企業進入他國網絡市場，以技術優勢掌握數據，實現數據規則的“世界管轄”。第二，歐盟注重隐私保護的“人權至上”保護立場。這一模式注重數據保護的基本人權面向，旨在通過嚴苛立法保護個人信息與數據權益的基礎上，推動建立統一的數據要素市場，實現歐洲在個人數據跨境流動領域的話語權重。第三，我國提倡的數據主權立場。我國主張以維護國家安全為底線，突出國家作為控制數據權的主體，在獨立自主地管理和利用本國數據的基礎上，依據不同類型數據進行差異化規則建構，促進數據自由安全流動。
圖3 中國加入DEPA工作組第七次首席談判代表會議
（來源：中華人民共和國商務部國際經貿關系司）
為了充分平衡亞太地區衆多數字經濟新興國家的發展訴求，盡快彌補在數字經濟全球治理規則體系方面的空白，新加坡、智利、新西蘭于2020年6月12日共同簽署了全球首個涵蓋數字貿易領域的專項協定—《數字經濟夥伴關系協定》（DEPA,The Digital Economy Partnership Agreement）。2021年11月1日，商務部正式宣布中國已向DEPA的保存方新西蘭提交申請。作為數據大國與全球數據中心，我國加入DEPA有利于推動構建區域間互信的數據跨境流動框架與數字經濟合作紐帶，進一步強化我國對全球數字經濟規則的話語權和主動權。
（二）數據跨境流動對國際人才交流工作的影響
1.數據流動的全球治理：新時代國際人才交流工作的新重點
第一，國際人才交流方式的數字化。随着信息通訊、5G、人工智能技術的創新發展，以及國際人才培養、科研等活動交流媒介的疊代升級，國際人才交流的方式呈現出數字化的新特點：由傳統物理空間中人的地域流動交流，如留學訪學、出境參會等；到注重網絡空間中人的數字化交流，如網絡申請、線上科研、雲上會議、遠程教育等。此外，當前國際人才交流信息的生成、報送已經基本數字化，如交流活動的申請、批準一般在網絡環境中處理。
第二，國際人才交流成果的數據化。由于數字化的交流方式依托于信息網絡技術與基礎設施，國際人才交流的成果也就體現為數據化的信息。例如國際人才從事科研活動、參加線上會議、進行境外遠程授課所産生的科研成果、會議言論、課程資料等信息，都會以數據的方式收集、存儲在網絡服務器之中，并可被不同國家的各類人員分析、處理。
2.數據風險的全面防範：新時代國際人才交流工作的新任務
第一，數據跨境流動風險涉及衆多人才管理部門。除了高等學校、科研院所、高科技公司等用人機構之外，數據跨境流動風險還涉及人才工作的方方面面：其一，人才引進、派出與履職。這涉及組織、教育、外事、科技等部門，确保人才出國、回國、就業、履職等各項環節所涉信息、數據的真實、準确、合法、保密；其二，人才技術成果轉化與利用。這就涉及知識産權、市場監督、科技、工業和信息化等部門，确保人才技術成果與相關數據的來源合法、權屬明确、利用合規。
第二，數據跨境流動風險涉及廣泛人才業務形式。數據跨境流動風險涉及多方面人才業務：其一，國際人才信息合規管理，即在國際人才派出、引進、履職過程中，需要嚴格審核、妥善管理國際人才相關信息，确保人才信息的安全、準确、隐蔽；其二，國際人才成果合規利用，即在國際人才科研成果轉化過程中，需要嚴密審查、充分評估人才相關技術成果的權屬、狀态等，保障成果轉化合理、合法、有效；其三，國際人才合作合規實施，即在國際人才科研、教學等各項合作過程中，需要明确人才合作中信息數據成果的産生、歸屬和利用，保障項目實施的穩妥、可靠、順利。
三、中國對外科技合作交流的國際形勢
（一）美國近期系列對華技術政策報告分析
自“中國行動計劃”以來，美國政府的換屆并未改變其對我國先進技術遏制與人才交流封鎖的基本态勢：一方面，美國國會不斷通過《美國競争法案》《芯片與科學法案》《保護美國知識産權法案》等法案，加強法律圍堵；另一方面，美國行政部門不斷更新先進技術的出口管制與對外合作機制，強化法律實施。2023年下半年，美國政界聯合智庫聚焦美國對華制裁政策對美國自身科學與産業界産生的損害開展研究。其中，美國國家科學基金委托美國國家關鍵技術評估網(National Network for Critical Technology Assessment)撰寫了《保障美國的未來：關鍵技術評估框架》，美國戰略與國際研究中心(The Center for Strategic and International Studies，CSIS)撰寫了《優化關鍵技術和新興技術的出口管制》《重新思考對華技術轉讓政策》等三份重磅級分析報告。
圖4 拜登簽署《芯片與科學法案》
（來源：路透社）
相關報告都認識到我國在科技領域的長期投入與有效産出，因此，隻能延緩而無法停滞我國科技進步，特别是在新能源領域。不過，西方國家可以通過監管、談判和反制措施來降低和管理與我國進行技術轉讓和貿易的風險。
報告提出了如下措施：西方國家（特别是七國集團）可利用現有世界貿易組織和瓦森納協議，為西方經濟提供安全保障并減少損害；全面公開評估所謂我國經濟間諜活動和知識産權盜竊的範圍、方法和影響，協調司法審查與執法活動；合作改進知識産權保護機制，包括專利和版權執法、商業秘密保護和許可機制；提高供應鍊多樣化，減少對我國依賴等。
由此，在構建涉華技術制裁聯盟的背景下，一旦西方國家技術出口情報交流與執法合作機制建立，我國通過第三國中轉等技術與産品繞道進口的策略将會受到關注與限制，特别是在七國集團的領土範圍内。近期，加拿大也采取與美國類似的措施加大對華技術與人才制裁的力度，顯然是美國整體對華遏制策略下的一緻行動。
（二）《歐盟反脅迫條例》對我國科技合作交流的影響
《歐盟反脅迫條例》第7條及其附件規定的制裁措施還包括限制商品或服務貿易、限制知識産權保護或其商業利用、限制歐盟公共采購準入、限制直接投資等常規手段。其中，限制知識産權保護或其商業利用可能會妨礙我國經營主體在歐知識産權的保護、利用、轉化，同時限制商品或服務貿易将進一步加強關鍵技術領域的出口管制。一方面，歐盟可以“反經濟脅迫”與“國家安全”為名，在關鍵技術與基礎設施領域加強對中國企業的限制，例如法國當局規定不給購買華為5G設備續簽許可證，而英國更是明令禁止華為參與5G建設；另一方面，歐盟可能進一步加強出口管制措施，限制我國企業從歐盟進口或轉讓涉及兩用物項或其他敏感技術的專利，增加我國企業與歐盟進行技術合作和交流的難度和成本。
（三）俄烏沖突中歐美科技制裁措施對我國人才工作的潛在風險
1.與俄羅斯科技合作存在消極影響。歐洲是科技合作制裁的主力。歐洲在對外制裁中一貫堅持屬地主義原則，因此原則上不會對我國與俄羅斯的跨國合作研究項目實施次級制裁。不過，我省留學生、科學家群體以及科研機構近期頻繁以個案形式受到來自美國、英國、 加拿大等國家對俄限制性措施的牽連，導緻不少科研機構、企事業單位因擔心受到制裁牽連而擱置或暫緩與俄羅斯的科研合作項目。這意味着，盡管西方國家基于科學無國界的原則宣稱不會對俄羅斯以外的親俄國家實施次級制裁，但我省科研機構、企事業單位與實施制裁的西方國家有關機構開展科技合作勢必會受到來自政府和輿論的壓力，從而影響跨國科技合作與人才引進的順利開展。
2.與俄羅斯科技貿易存在被制裁風險。美國對俄科技出口制裁往往涉及對非美國人與機構的次級制裁，即不僅禁止美國人或美國人控制的實體與清單中的個人或實體進行交易，還以美國最低聯系标準擴大管轄範圍，導緻第三方合作夥伴也存在被制裁的風險。受此影響，聯想、小米、大疆等高科技企業已經停止向俄羅斯提供産品與服務。
此外，美國衆議院于4月27日通過了具有反華性質的AXIS法案（“評估習的幹涉與颠覆法案”）。該法案提出自通過日之後的30天以及其後的每90天，國務卿應向國會提交關于中國是否以及如何支持俄羅斯在烏沖突的報告，而技術交流則是其中重點内容。這一動态值得我方提高警惕。
撰稿人：澳门永利集团304官网手机國際人才法律服務研究院專家團隊