近年來，國際形勢複雜多變，歐盟轉向從市場規則發力，着力強化自身的戰略自主以及對外的威懾能力。早在2020年9月，歐盟委員會主席烏爾蘇拉・馮德萊恩（UrsulavonderLeyen）就已率先提出構建抵制第三國脅迫行為的倡議。2021年12月，歐盟委員會又進一步提出《保護聯盟及其成員國免受第三國經濟脅迫條例》（簡稱《反脅迫條例》）的立法提案。曆經長達兩年的磋商，《反脅迫條例》于當地時間2023年12月27日正式生效。歐盟所制定的《反脅迫條例》是應對全球政治經濟環境持續嚴峻化的一項立法舉措，旨在應對其他國家或地區運用經濟手段對歐盟形成打壓，試圖改變歐盟自身處境，以此來保障歐盟在國際舞台上能夠切實維持經濟主權以及政策自主。
圖1《反脅迫條例》讨論現場
（圖片來源：德國之聲官網）
一、歐盟《反脅迫條例》的制定背景
近年來，面對國際地緣政治風險的加劇，歐盟的對外政策更趨向“硬化”，不斷充實完善政策工具箱。2020年9月16日，歐委會主席馮德萊恩在緻歐洲議會議長和歐盟理事會主席意向書中首次提出了将“反脅迫”作為新工具的倡議。在對《貿易執法條例》的修訂期間，各成員國皆表露出對“脅迫問題”的憂慮，美歐數字服務稅争端裡美國脫離多邊框架的脅迫行徑更是成為讨論的核心要點。2020年10月28日，歐委會、歐洲議會和歐盟理事會就修訂2014版的《貿易執法條例》達成一緻協議，新法規将允許歐盟在更廣泛領域采取反制措施。此後，歐委會在“貿易政策審查報告”“2021年工作計劃”等文件中均強調了制定《反脅迫條例》的重要性與急迫性。而從歐盟總體對外戰略的角度看，歐委會推出這一條例還出于以下考慮：
第一，歐盟企圖将“反脅迫工具”打造成支持美國對華政策的全新籌碼。在第二次美歐“中國問題對話”期間，美歐強調了“解決經濟脅迫問題的重要性”，并宣稱将攜手捍衛“基于規則的國際秩序”。2021年12月12日，七國集團外長會發布的聯合聲明同樣提及中國實施“脅迫性經濟政策”。往昔的脅迫者美國轉眼間化身為 “反脅迫先鋒”，可見歐盟的政策思維邏輯缺陷之明顯。《反脅迫條例》作為工具的實質作用尚未明晰，但已經被歐盟當作拉攏盟友美國、支持美國對華立場的一張新牌，進而作為政治博弈的新杠杆。
第二，歐盟期望在現有WTO等多邊框架解決機制之外尋求“更有力”工具。在此前的脅迫事件中，歐盟曾屢次嘗試運用非制裁手段同第三國協調以尋求停止脅迫，但無果而終。就美法“數字稅”争端而言，盡管法國等歐洲國家試着借助七國集團會議和經合組織會議等多邊途徑與美國進行談判，但美國卻中途暫停經合組織框架下的多邊談判，甚至威脅實施報複性關稅。此外，盡管歐盟有24個成員國明确表示反對，美國仍然通過制裁手段對俄歐“北溪-2”天然氣管道項目加以阻礙。在美國對伊朗、古巴的制裁中，德國、法國、英國外長以及歐盟外交與安全政策高級代表也曾發表聯合聲明表示抵制而未果。而《反脅迫條例》能夠在一定範圍内對沖美國脅迫與制裁行為對歐盟的影響，而新一輪修訂中的《阻斷法案》（BlockingStatute）也涵蓋了域外制裁相關問題的具體條款。
第三，歐盟意在謀求決策獨立和強化貿易防禦機制，以便在“戰略自主”框架下穩步推進各項政策。2016年8月，歐盟發布《歐盟外交與安全政策的全球戰略》，提出“戰略自主”願景，并将 “戰略自主”界定為圍繞安全、經濟、數字、能源等多領域的歐盟全球戰略目标。《反脅迫條例》正是在該框架下歐盟對外政策強硬化、獨立化轉型的又一标志。同時，該條例進一步補充了其他有關增強歐盟經濟韌性的政策倡議框架。例如，2021年5月發布的《對2020年歐洲新工業戰略的更新文件》指出，歐盟應對全球競争環境保持謹慎态度，充分利用其貿易防禦機制，确保歐盟經濟在面對外部壓力時的韌性。
二、歐盟《反脅迫條例》的主要内容
（一）“經濟脅迫”的定義和條件
該條例定義的“經濟脅迫”包括顯性和非顯性脅迫，具體是指如果為了阻止或使得歐盟或某一成員國停止、修改或采取某一特定行為，從而幹涉歐盟或某一成員國的合法主權選擇，對第三國适用或威脅适用影響貿易或投資的措施，則存在經濟脅迫。歐盟委員會和歐盟理事會在确定是否符合“經濟脅迫”的條件時，應考慮以下因素：
第一，第三國措施的強度、嚴重性、頻率、持續時間、廣度和幅度，包括其對與歐盟貿易或投資關系的影響，以及由此對歐盟或成員國産生的壓力；第二，第三國是否從事幹涉模式，試圖阻止或獲得歐盟，某一成員國或另一個第三國的特定行為；第三，第三國措施不斷侵犯歐盟或成員國主權的程度；第四，第三國是否基于國際公認的合法關切進行行動；第五，在施加或适用第三國措施之前，第三國是否和以何種方式真誠地努力嘗試通過雙邊或在國際場合内的國際協調或裁決來解決問題。
（二）其他相關定義
1.“第三國措施”是指根據國際法可歸因于第三國的任何作為或不作為；
2.“特定行為”是指任何法律或其他行為，包括歐盟或成員國或第三國的機構、團體、辦事處或機關的立場表達；
3.“對歐盟的損害”是指經濟脅迫對歐盟或某一成員國，包括歐盟經濟經營者造成的負面影響，包括經濟損失；
4.“第三國”是指除歐盟或成員國以外的任何國家、單獨關境區或其他國際法主體。
（三）歐盟的十類反制措施
歐盟廣泛地針對貨物，服務，投資和知識産權四方面采取反制措施，所采取反制措施的程度可以相當于不履行有關任何應适用的國際義務。
一是征收新的或增加的關稅，包括在最惠國水平上再設關稅或征收高于最惠國水平的關稅，或對貨物進口或出口征收任何額外費用；
二是對貨物的進口或出口實行或增加限制，包括在适當情況下對受出口管制的貨物實行限制，無論這些限制是通過配額、進出口許可證或其他措施産生效果的，還是對貨物付款實行或增加限制；
三是通過适用于過境貨物的措施或适用于貨物的内部措施來實行對貨物貿易的限制；
四是将有關第三國的貨物、服務或者是貨物或服務供應商排除在公共采購之外，或者将貨物或服務中超過50%的總值原産于有關第三國的投标排除在公共采購之外；或者對有關第三國的貨物或服務的投标或對有關第三國的貨物或服務供應商的投标進行分數調整；
五是實施影響服務貿易的措施；
六是實施影響外國直接投資進入歐盟的措施；
七是對作為有關第三國國民的知識産權持有人的知識産權保護或其商業利用施加限制；
八是對銀行、保險、進入歐盟資本市場和其他金融服務活動施加限制；
九是對在歐盟市場上投放屬于歐盟化學品法令範圍内的貨物的可能性實行或增加限制；
十是對歐盟市場上投放屬于歐盟衛生和植物衛生法令範圍内的貨物的可能性實行或增加限制，必要時可構成不履行應适用的國際義務。
（四）歐盟反制措施的适用範圍
歐盟的反制措施不僅包括普遍适用的措施，也可以包括與第三國政府有聯系或關聯的某些自然人或法人。下列自然人或法人可被視為與第三國政府有聯系或有關聯：
1.政府實益擁有該法人50%以上的股權，直接或間接行使該法人50%以上的表決權，或有權任命該法人的多數董事或以其他方式合法指示該法人的行為；
2.該人從有關第三國政府在法律上或事實上授予的專有權或特殊權利或特權中獲益，而在該人經營行業中，該政府将供應商或買方的數量限制在一個或多個的，或該政府直接或間接允許該人實施妨礙、限制或扭曲競争的做法；
3.該人實際上代表有關第三國政府，或在其指示或教唆下行事。
（五）歐盟采取反制措施的流程
在歐盟委員會主動或請求對是否存在“經濟脅迫”審查後，如果歐盟委員會斷定第三國措施構成“經濟脅迫”，歐盟委員會應向歐盟理事會提案要求制定一項執行法案來認定第三國措施符合存在經濟脅迫的條件。在該提案中，歐盟委員會應納入一個指示性期限，供委員會評估是否符合采取歐盟應對措施的條件。在适當情況下，委員會還應提出一項歐盟理事會執行法案的提案，以确定歐盟要求第三國彌補對歐盟的損害。繼而歐盟理事會應迅速采取行動，在歐委會提出提案後8個星期内以特定多數票做出決定。
圖2 “反脅迫”行動方案流程
（圖片來源：清華大學戰略與安全研究中心微信公衆号）
三、歐盟《反脅迫條例》的重點内容
第一，設定模糊定義擴大對華制裁範圍。根據該條例，“經濟脅迫”是指第三國通過運用或威脅運用影響貿易投資的措施，迫使歐盟或其成員國做出特定的政策選擇。該條例對“經濟脅迫”進行了寬泛而模糊的定義，即将基于國家主權不被幹涉的合法反制，基于國家安全、檢疫需求或其他标準的檢查與禁令，甚至是民衆自發抵制某國商品的行為視為“經濟脅迫”。這意味着歐盟可以基于模糊的定義為自由貿易設定政治标準，從而擴大對華貿易制裁的範圍，加劇人才交流限制與知識産權限制。
第二，設置寬泛的責任主體抑制跨國經貿合作。該條例僅适用于外國政府和國家行為，該條例第8條擴大了外國政府和國家行為的适用範圍，即如果自然人或法人與實施經濟脅迫的第三國有聯系，将被視為制裁對象。在此情況下，若中國被認定為“實施經濟脅迫”，那麼與之相關的實體（例如企事業單位、科研機構、科學家）也可能遭受制裁。
第三，遵循先協調後制裁原則預留政治談判空間。條例的實施程序分為兩步：第一步，協商。由歐盟委員會評估特定第三國是否構成“經濟脅迫”。如果是，則通知該國并要求停止相關措施，再進行直接談判、調解或國際仲裁；第二步，制裁。在協商無果後，由歐盟委員會采取制裁措施，并在實施制裁措施的過程中持續審查，直至脅迫行為終止。在此過程中，歐盟可通過相關國際會議尋求政治、經濟、科技同盟，以此向受制裁國（中國）施壓。并且，受制裁國（中國）實體作為潛在制裁對象，其正常的科研合作與商業交往會受到極大影響。
第四，覆蓋全面制裁手段體系強化威懾效果。根據條例，歐盟委員會可采取10餘類制裁措施，範圍涵蓋征收關稅、貨物進出口限制、公共采購投标限制、外國直接投資限制、貿易相關的知識産權限制、研究項目準入限制、金融服務限制等。目前，歐盟委員會強調将制裁措施作為最後手段，而非常态化的制裁機制，其功能主要表現為對“經濟脅迫”的事前威懾。這将對科研機構、企業和個人開展對外交易與科研合作的積極性造成影響。
四、歐盟《反脅迫條例》對我國人才國際交流的影響
第一，阻礙我國培養引進歐洲人才。《反脅迫條例》第7條規定了包含“限制第三國參加聯盟資助的研究項目或将其排除在聯盟資助的研究項目之外”在内的12種限制措施，并在其附件中指出，歐盟委員會可在必要時輔以“暫停簽發入境簽證或暫停費用減免”等手段。上述措施将會嚴重阻礙我國高水平科研人才的培養。一方面，歐盟可以叫停中歐科研合作與聯合培養項目，對涉及中國人員、資金、技術的合作項目進行嚴格審查，并凍結或限制相關項目的資金撥付；另一方面，歐盟可以限制我國留學生和科研人員的簽證申請和續期，同時限制其參與尖端技術研究和使用先進實驗設備的資格，打擊我國學生和研究人員赴歐洲留學和訪問的機會和意願。
第二，限制知識産權利用與轉化妨礙科研跨國合作。《反脅迫條例》第7條及其附件規定的制裁措施還包括限制商品或服務貿易、限制知識産權保護或其商業利用、限制歐盟公共采購準入、限制直接投資等常規手段。其中，限制知識産權保護或其商業利用可能會妨礙我國經營主體在歐知識産權的保護、利用、轉化，同時限制商品或服務貿易将進一步加強關鍵技術領域的出口管制。一方面，歐盟可以“反經濟脅迫”與“國家安全”為名，在關鍵技術與基礎設施領域加強對中國企業的限制，例如法國當局規定不給購買華為5G設備續簽許可證，而英國更是明令禁止華為參與5G建設；另一方面，歐盟可能進一步加強出口管制措施，限制我國企業從歐盟進口或轉讓涉及兩用物項或其他敏感技術的專利，增加我國企業與歐盟進行技術合作和交流的難度和成本。
第三，妨礙在歐中國企業的正常經營抑制技術人才來華意願。《反脅迫條例》第2條對“經濟脅迫”進行了較為寬泛的定義，即基于國家主權不被幹涉的合法反制，基于國家安全、檢疫需求或其他标準的檢查與禁令，甚至是民衆自發抵制某國商品的行為都可能被界定為“經濟脅迫”。此外，條例第8條還将“實施經濟脅迫的主體”從國家擴展至與之有聯系或提供幫助的個人與企業，從而對企業或個人發起調查和制裁。這不僅加劇他國将我國在歐企業視為威脅國家安全的不安定因素，還可能使其被迫陷入“反經濟脅迫”的調查程序。
撰稿人：澳门永利集团304官网手机國際人才法律服務研究院專家團隊