2023年1月5日，美國《2022年保護美國知識産權法案》經總統拜登簽署正式生效。該法案授權對行政部門認定為已經觸犯“重大商業秘密竊取”的實體和個人進行制裁，當商業秘密竊取“相當可能導緻或已實質性促成對美國的國家安全、外交政策或經濟健康或金融穩定的重大威脅之時，包括那些為此類竊取提供便利或支持之人。”《2022年保護美國知識産權法案》推出了一個新的制裁和知識産權保護領域，其旨在加強與外國實體和個人竊取美國公司或個人商業秘密知識産權相關的處罰。從美國國會的系列措施可知，美國政府正通過将貿易制裁手段引入知識産權保護領域，從而在保護本土知識産權的同時，以知識産權侵權為借口打擊中國企業在内的海外高新技術企業。
圖1《2022年保護美國知識産權法案》
（來源：美國國會官網）
《2022年保護美國知識産權法案》是美國政府自2022年初宣布終止“中國行動計劃”以來對華科技人才與科研機構制裁的最新舉措，也是去年相繼出台的《美國競争法案》《芯片與科學法案》等遏華政策在知識産權領域的直接體現。該法案出台之後，2月16日，美國司法部與商務部聯手設立工作專班；28日，美國商務部更新芯片法案項目辦公室職能，多重舉措劍指我國先進技術研發。因此，有必要解讀以《2022年保護美國知識産權法案》為核心的美國立法與行政動向，研判相關法律風險并進行工作部署。
一、《2022年保護美國知識産權法》的内容概述
《2022年保護美國知識産權法案》在吸納“中國行動計劃”經驗的基礎上，突出以“知識産權”為調查重點，重啟對華人才制裁機制，主要内容包括：
第一，科技人才與管理人才是重點制裁對象。除了制裁所謂參與竊取美國商業秘密或從中獲益的自然人之外，《2022年保護美國知識産權法案》明确制裁外國實體中的主要管理人員與業務人員，如具有控制權的股東、董事會成員、高管與提供技術支持與服務的科研人員。被制裁的人員不 僅會遭遇凍結财産、拒絕入境的制裁，更面臨被禁止或者使用美國金融服務的風險。此外，自2023年1月27日起，美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭、英國五國将共享簽證申請人信息，受制裁主體的技術與管理人員都将被納入相關國家的監控之中。法案相關法條表述如下：
“一、被制裁主體
……
（a）(1)（A）……任何外國人
（i）明知參與或受益于竊取美國商業秘密的嚴重行為，如果竊取商業秘密發生在法案生效以後，且很可能或已經對美國國家安全、外交政策、經濟健康或金融穩定造成重大威脅；
（ii）為竊取提供了重要的财務、物質或技術支持，或為竊取現有或未來的重大利益，提供了産品或服務支持；
（iii）是根據（i）或（ii）确定的外國人直接或間接擁有或控制的實體，或直接或間接代表外國人士的實體；或
（iv）是根據（i）或（ii）确定的外國實體的主要管理人員或董事會成員；”
第二，科研機構等非商業主體被納入制裁對象。《2022年保護美國知識産權法案》拓寬了受制裁“實體”的定義，其範圍包括合夥、協會、信托、合資、公司、團體、分支機構或其他組織。這就将制裁機構類型擴大到所有的非自然人主體。這實際上是吸收了“中國行動計劃”的執法經驗，将我國科技人才密集的高等院校、科研院所等科研單位納入制裁範圍。早在2015年，天津大學被美國聯邦調查局視為侵犯商業秘密的主體，但因制度上的障礙最終于2020年12月18日才被美國商務部工業安全局列入實體名單。近年來，針對高等院校、科研院所等非商業主體的制裁比例逐步增大，并從傳統的軍工領域擴展至一切與知識産權相關的科技領域。截止到2022年3月2日，美國實體清單制裁中國實體共629個，其中高校與科研機構103家，占比16.4%。
第三，制裁措施極為全面且嚴苛。相比于通過實體清單限制貿易交往不同的是，《2022年保護美國知識産權法案》幾乎囊括了美國行政機構所有的制裁手段。其一，對科研機構或科技企業的制裁方式包括如凍結資産、列入實體清單、禁止或限制獲得美國金融服務、禁止政府采購、禁止進行股權或債權投資、禁止高管與技術人員入境美國等多類共12種制裁措施，覆蓋了外國機構在美國及美國長臂管轄所及國家正常運行所需資金、财産、人員流動的方方面面；其二，對科技人才的制裁方式包括凍結資産、吊銷簽證、拒絕入境美國等，并且相關制裁與商業秘密的民事訴訟與刑事處罰并行不悖。法案相關法條表述如下：
“二、制裁措施
……
（b）實施制裁的權力
（1）對實體的制裁
對根據（a）（1）（A）确定外國實體，總統應實施以下5項或更多的制裁措施：
（A）凍結财産
總統可根據《國際緊急經濟權力法》（《美國法典》第50卷1701條及以下内容），阻止和禁止實體所有的财産和财産利益的全部交易，如果這種财産和财産利益位于或将進入美國境内，或處于或者即将處于美國人占有或控制之下。
（B）列入實體清單
總統可将該實體列入商務部工業安全局管理的實體清單，并将其列入《出口管理條例》744條第4号補充規定，如果相關行為有悖于美國國家安全或外交政策利益。
（C）向受制裁人出口的進出口銀行服務
總統可指示美國進出口銀行不得批準向實體任何産品或服務出口相關的擔保、保險、信貸延期或參與信貸延期。
（D）美國金融機構貸款
總統可禁止任何美國金融機構在12個月内向該實體提供總額超過1千萬美元的貸款或信貸，除非該實體從事減輕人類病痛的活動，且貸款或信貸是為此類活動提供的。
（E）國際金融機構貸款
總統可指示國際金融機構的美國執行董事行使美國的發言權和投票權反對提供任何有利于實體的貸款。
（F）金融機構的禁令
如果實體是金融機構，可對該實體實施以下禁令：
（i）禁止指定其為一級交易商
聯邦儲備委員會和紐約聯邦儲備銀行均不得指定或允許繼續指定該金融機構作為美國政府債務工具的一級交易商。
（ii）禁止其成為政府基金的儲備庫
該金融機構不得成為美國政府的代理人或美國政府資金的儲存庫。就本條而言，根據（i）或（ii）實施的制裁應視為一項制裁，兩種制裁均實施則應視為兩項制裁。
（G）采購制裁
美國政府不得向該實體采購該實體的任何貨物或服務，或者簽訂采購合同。
（H）外彙
如果該實體能在外彙交易中獲利，總統可以援引相關條例，禁止所有美國管轄的外彙交易，
（I）銀行交易
如果特定代位求償或者支付受美國管轄，且該實體能從中獲利，總統可援引相關條例，禁止金融機構之間或任一金融機構實施、接受或中介這些交易。
（J）禁止對被制裁人股權或債務的投資
總統可援引相關條例或指南，禁止任何美國人投資或購買該實體顯著數量的股權或債務工具。
（K）禁止法人管理人員進入美國
如果美國總統認定相關外國人是該實體的管理人員或負責人，或是在該實體中擁有控股權益的股東，其可以指令國務卿拒絕向他們發放簽證，并指令國土安全部長下令禁止他們進入美國。
（L）對主要管理人員的制裁
總統可對該實體的一名或多名主要管理人員，或履行類似職能并具有類似權限的個人，實施本款規定的任何制裁。
（2）對個人的制裁
對于根據（a）(1)（A）提交最新報告所确定的下列外國人，可适用如下規定：
（A）凍結财産
總統可根據《國際緊急經濟權力法》（《美國法典》第50卷1701條及以下内容），阻止和禁止外國人所有的财産和财産利益的全部交易，如果這種财産和财産利益位于或将進入美國境内，或處于或者即将處于美國人占有或控制之下。
（B）無資格獲得簽證、獲準入境或假釋
（i）簽證、獲準入境或假釋
根據（a）(1)（A）确定的外國人：
（I）不得進入美國；
（II）無資格獲得進入美國的簽證或其他文件；和
（III）否則，無資格獲準入境或假釋進入美國，或獲得《移民
和國籍法》（《美國法典》第8卷1101條及以下内容）所規定的其他福利。
（ii）已有簽證的吊銷
（I）根據（a）(1)（A）确定的外國人，都會被吊銷任何簽證或其他入境文件。
（II）第（I）款規定的撤銷應立即生效：
（aa）根據《移民和國籍法》221（i）的規定；以及
（bb）吊銷外國人持有的其他有效簽證或入境文件。”
二、《2022年保護美國知識産權法案》的風險研判
《2022年保護美國知識産權法案》是後中國行動計劃時期美國針對中國高端人才所 實施的新制裁政策，是在吸納了“中國行動計劃”經驗的基礎上，将進出口、金融等制裁手段整合在一起，形成對我國科技發展與人才交 流的法律制裁體系。該法案的意義與效應如下：
（一）美國正式建立對華“政府-機構-人才”聯合制裁體系
圖2 “301調查”的曆史沿革
來源：FasterCapital
長期以來，在知識産權領域，美國對華制裁手段主要包括針對中國政府開展的“301調查”及“特别301調查”；針對中國企業開展的“337調查”等。這些傳統制裁的影響力多局限于經貿交往領域。但是，《2022年保護美國知識産權法案》無論是制裁對象還是制裁手段都極大吸納了“中國行動計劃”的舉措，制裁對象擴展至各類自然人本身以及科研機構等非商業主體。這意味着美國将強化“以人為制裁目标”的思路：第一，以知識産權為名，實現對科技人才與科研部機構的全面制裁。這不局限于“中國行動計劃”針對科技人才與其他人員的知識産權民事訴訟與刑事調查，更以快速的行政制裁取代冗長的司法訴訟，限制人才履職與機構運營；第二，濫用美國經貿優勢地位，達成對科技人才與科研機構的全球制裁。被制裁人才将因簽證、資金、金融服務等各種問題，難以在歐美等發達國家的科學界與産業界立足。
（二）後“中國行動計劃”時期對華法律制裁新機制的組建
2月16日，美國商務部和司法部聯合成立了所謂“颠覆性科技打擊部隊”（disruptive technology strike force）；2月17日，美國商務部宣布了芯片法案項目辦公室内設機構的成員任命，并明确了該項目辦公室的職責。
圖3 馬修·奧爾森宣布“颠覆性科技打擊部隊”将于2023年5月處理首批案件
（來源：美國司法部）
從司法部公開信息可知，這被稱為行動計劃（initiative）， 類似于工作專班，處于司法部國家安全司和商務部工業安全局的聯合領導之下，其主要職能包括：第一，跨部門、地區的工作機制。該專班包括美國政府相關部門的專家，如聯邦調查局、國土安全調查局和12個大都市地區的14個聯邦檢察官辦公室；第二，以我國作為重點監管對象。其工作任務為打擊中國、俄羅斯、伊朗、朝鮮等國對美國先進技術的的非法使用，具體業務包括調查和起訴違反美國出口管制法規的犯罪行為、加強美國出口管制的行政執法、利用國際夥伴關系協調執法行動、加強數據分析和情報調查等；第三，寬泛的先進技術領域。所列技術領域包括超級計算和超大規模計算、人工智能、先進制造設備和材料、量子計算和生物科學相關的技術。
撰稿人：中南财經政法人才法律服務研究院專家團隊